【臺(tái)島夜話】臺(tái)修正“財(cái)劃法”過(guò)程中央地關(guān)系及藍(lán)綠政黨博弈

　　作者 柳金財(cái) 佛光大學(xué)公共事務(wù)學(xué)系副教授兼澄正書院主任

　　最近國(guó)民黨臺(tái)立法機(jī)構(gòu)黨團(tuán)提出財(cái)政收支劃分法(以下簡(jiǎn)稱財(cái)劃法)修正版本，以總財(cái)源40%及簡(jiǎn)單且劃一原則，訂定22個(gè)縣市之分配公式為目標(biāo)，透過(guò)修法兼顧各區(qū)域平衡發(fā)展，并落實(shí)地方財(cái)政自主與發(fā)展，藉此改善臺(tái)灣各地方財(cái)政困窘。針對(duì)國(guó)民黨提出財(cái)劃法修正，同是藍(lán)營(yíng)執(zhí)政新北市表示尊重 、彰化縣則表態(tài)支持 ，綠營(yíng)執(zhí)政高雄市則盼通盤檢討。從檢視修正財(cái)劃法過(guò)程中，正折射出臺(tái)灣地區(qū)民進(jìn)黨當(dāng)局與地方層級(jí)互動(dòng)失衡關(guān)系及政黨政治理性計(jì)算。

　　民進(jìn)黨質(zhì)疑國(guó)民黨修法動(dòng)機(jī)的政治意圖明顯，并澄清與蔡英文剛執(zhí)政相比較，2023年民進(jìn)黨當(dāng)局已多釋出2015億(新臺(tái)幣，下同)，給予地方補(bǔ)充財(cái)政資源。事實(shí)上，自1999 年臺(tái)灣精省前，所謂“中央層級(jí)”與地方層級(jí)收入占全臺(tái)總收入比例為 60%比40%;至精省后，到2024 年最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，兩者之收入差距比例擴(kuò)大為 75%比 25%。

　　換言之，“中央層級(jí)”與地方層級(jí)政府財(cái)政收入分配差距，呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢(shì)，這也導(dǎo)致地方更依賴“中央財(cái)政”轉(zhuǎn)移及撥款。若“中央層級(jí)”釋出更多財(cái)源挹注地方政府或擴(kuò)大給予地方的統(tǒng)籌分配稅款額度，將可增加地方財(cái)政自主性及有效落實(shí)地方自治理念及精神。

　　誠(chéng)如前臺(tái)北市長(zhǎng)暨民眾黨主席柯文哲所言，必須為地方尋找財(cái)源，但民進(jìn)黨不愿修財(cái)劃法，主要是將預(yù)算控制在主掌“中央層級(jí)”的民進(jìn)黨自身手中;或藉此籠絡(luò)及分化藍(lán)白地方政府執(zhí)政，使其無(wú)法產(chǎn)生地方包圍中央之集體一致性行動(dòng)，分化或突破藍(lán)白地方政治聯(lián)盟圍堵。

　　首先，地方財(cái)政短缺難以實(shí)施地方自治及擁有自主性。如眾所周知，國(guó)民黨在2018年及2022年臺(tái)灣地方“九合一”選舉中，皆獲得絕對(duì)勝利，取得三分之二席次，但受限于“財(cái)政收支劃分法”已近25年未再修正，嚴(yán)重地方財(cái)政短缺資源不足，難以發(fā)揮“藍(lán)地方”包圍“綠中央”之作用;致地方治理未能達(dá)到善治目標(biāo);且往往因地方財(cái)政需求無(wú)法獲得滿足，而有求于綠執(zhí)政“中央層級(jí)”，降低地方治理之自主性及獨(dú)立性。

　　自1999年后臺(tái)灣實(shí)施 “財(cái)政收支劃分法”，“中央層級(jí)”與“地方層級(jí)政府”的財(cái)源約6比4比例，眾多縣市財(cái)政收入短缺，難以支應(yīng)財(cái)政支出，不僅致地方治理陷入困境。同時(shí)，各縣市財(cái)政狀況持續(xù)惡化，“藍(lán)地方”因財(cái)政困境也需要“綠中央”財(cái)政奧援，這也使得個(gè)別藍(lán)營(yíng)執(zhí)政縣市缺乏政治自主性;或致“中央層級(jí)”政府與地方產(chǎn)生緊張對(duì)立關(guān)系，尤其在綠主政“中央”及藍(lán)掌握地方?jīng)_突更為加劇。

　　其次，合理的財(cái)政收支劃分制度，有助于理順及健全“中央”與地方層級(jí)互動(dòng)關(guān)系。盡管從2011年至2020年期間，臺(tái)灣“中央層級(jí)”以統(tǒng)籌稅款加補(bǔ)助方式，每年都增加給地方新臺(tái)幣1000億至1200億元財(cái)源，然財(cái)政為庶政之母，缺乏健全的財(cái)政作為建設(shè)基礎(chǔ)及后盾，其施政及治理難以施展，故臺(tái)灣社會(huì)普遍支持應(yīng)全盤檢討修正財(cái)劃法。

　　再者，地方自主財(cái)政能力嚴(yán)重不足，三分之二縣市自籌款低于五成，財(cái)政短缺降低地方治理質(zhì)量?，F(xiàn)行臺(tái)灣地區(qū)“中央層級(jí)”與“地方層級(jí)”財(cái)政收支劃分法亟需修訂，截止2021年有16個(gè)縣市自籌款低于五成，其中更有8個(gè)縣市超過(guò)自籌款低于2成。補(bǔ)助款的配比未能達(dá)到 “合理”、“公平”分配目標(biāo)，以補(bǔ)足地方財(cái)政的短缺。

　　民進(jìn)黨當(dāng)局掌握可以透過(guò)統(tǒng)籌分配稅款、補(bǔ)助款及稅收分成，控制地方財(cái)政獨(dú)立性及自主性，使其難以發(fā)揮地方自治精神。尤其是當(dāng)“中央層級(jí)”與地方層級(jí)隸屬不同政黨執(zhí)政，“綠中央”可藉財(cái)政統(tǒng)籌分配稅款、補(bǔ)助款及稅收分成，控制藍(lán)地方，尤其甚至透過(guò)非正式議價(jià)協(xié)商削弱地方政治自主性，破解藍(lán)地方團(tuán)結(jié)合作以包圍“綠中央”之圍堵效應(yīng)，使其孤島效應(yīng)難以產(chǎn)生。這種“綠中央”藉財(cái)政支持左右藍(lán)地方的做法，換作是“藍(lán)中央”對(duì)綠地方也可能成立。

　　最后，國(guó)民黨藉由智庫(kù)規(guī)劃與臺(tái)立法機(jī)構(gòu)黨團(tuán)推動(dòng)形成合力。由智庫(kù)擔(dān)任政策修正規(guī)劃，臺(tái)立法機(jī)構(gòu)黨團(tuán)倡議加以執(zhí)行，展現(xiàn)國(guó)民黨立法專業(yè)性及民意基礎(chǔ)。智庫(kù)可發(fā)揮整合相關(guān)專業(yè)及實(shí)務(wù)者各方意見，呼吁財(cái)劃法修法已不宜再拖地步。目前藍(lán)白政治聯(lián)盟掌握民意代表席次過(guò)半，臺(tái)立法機(jī)構(gòu)財(cái)政委員會(huì)也安排審查由各黨所提之財(cái)劃法修法條文，重新合理化及公平性的分配財(cái)政。

　　“中央層級(jí)”財(cái)政收入可謂是喜氣洋洋，“地方層級(jí)”財(cái)政收入則是勉勉強(qiáng)強(qiáng)，甚至到哭爹叫娘地步?！傲肌备闹埔褮v經(jīng)數(shù)十余年，但涉及地方財(cái)源分配的財(cái)劃法卻未重新調(diào)整。此不啻顯示臺(tái)灣地區(qū)的行政區(qū)域重新劃分及“四都”升格，并無(wú)與財(cái)政收支分配相對(duì)應(yīng)，未能彼此相協(xié)調(diào)與時(shí)俱進(jìn)。

　　若財(cái)劃法修法順?biāo)?，將臺(tái)灣地區(qū)“中央層級(jí)”與“地方層級(jí)”政府財(cái)政收入，大約七比三的財(cái)源比例，調(diào)整為六比四，當(dāng)可釋出六千四百億元分配給各地方政府。地方如能適度補(bǔ)充財(cái)源，俾利地方實(shí)際支出逐漸提升至合理人均歲出，就可提升地方施政能量及治理質(zhì)量。

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