2021年美臺(tái)關(guān)系展望

拜登（圖片來源：GETTY）

      作者嚴(yán)語（作者為臺(tái)海問題時(shí)事評(píng)論員）

      2021年1月20日，拜登即將正式走馬上任，成為第46任美國總統(tǒng)。拜登上臺(tái)后，根據(jù)其政策規(guī)劃，將優(yōu)先處理四大議題，包括控制疫情、提振經(jīng)濟(jì)、化解美國內(nèi)部撕裂和應(yīng)對(duì)氣候變化。其中除化解美國內(nèi)部撕裂外，其他三項(xiàng)議題，中美都存在巨大合作空間。可以預(yù)測，相較于特朗普時(shí)期美國對(duì)華極限施壓導(dǎo)致中美關(guān)系螺旋下沉情勢，拜登上臺(tái)后的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，中美關(guān)系更具可預(yù)測性，甚至?xí)瓉硪欢螘r(shí)間的緩和期。在這一大的背景下，臺(tái)灣問題作為中美之間最重要、最敏感的核心問題，也將短時(shí)間內(nèi)相對(duì)平穩(wěn)。但與此同時(shí)，也應(yīng)清醒地看到，對(duì)華強(qiáng)硬已經(jīng)成為美國共和黨和民主黨的集體共識(shí)，即便民主黨重返執(zhí)政，對(duì)華遏制面不會(huì)發(fā)生根本性改變，中美關(guān)系整體上依然不容樂觀。臺(tái)灣問題作為美國牽制中國大陸的重要籌碼，成本最低但收益最大，未來美國勢將不斷提升與臺(tái)灣實(shí)質(zhì)關(guān)系，來進(jìn)一步圍堵中國大陸和干擾兩岸關(guān)系和平發(fā)展。

      一、政治上拉高與臺(tái)灣互動(dòng)層級(jí)，虛化“一中政策”

      相較于特朗普只是把臺(tái)灣看做一個(gè)“小小的筆尖”，拜登對(duì)臺(tái)重視程度明顯高出很多?；仡櫄v史來看，拜登應(yīng)該是1979年以來除里根之外最為“挺臺(tái)”的美國總統(tǒng)。1979年拜登任參議員時(shí)，就參與推動(dòng)了作為四十余年來美臺(tái)關(guān)系“基石”的、最重要的法律“與臺(tái)灣關(guān)系法”。2001年時(shí)，拜登曾經(jīng)訪問臺(tái)灣，對(duì)臺(tái)灣給予高度評(píng)價(jià)。2020年臺(tái)灣“大選”落幕后，拜登第一時(shí)間祝賀蔡英文連任。在美國大選競選期間，拜登聲稱，“將深化與臺(tái)灣這個(gè)民主政體、主要經(jīng)濟(jì)體和科技重鎮(zhèn)的關(guān)系，臺(tái)灣是開放社會(huì)可以有效控制新冠病毒的閃亮典范”。除了拜登本人對(duì)臺(tái)高度重視外，拜登團(tuán)隊(duì)核心成員對(duì)臺(tái)灣也頗有“好感”。已經(jīng)被拜登提名為國務(wù)卿候選人的布林肯，在2015年時(shí)曾經(jīng)在華盛頓與蔡英文會(huì)面，這也成為拜登上臺(tái)后蔡英文強(qiáng)化對(duì)美溝通和游說的重要管道。未來美國強(qiáng)化與臺(tái)灣政治關(guān)系的可能走向有：

      一是凸顯臺(tái)灣“準(zhǔn)獨(dú)立國家”地位。特朗普時(shí)期，美國在“一中政策”上一波三折。2016年12月初，拜登勝選后不久與臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文通話，公開稱呼蔡為“總統(tǒng)”，這是1979年美臺(tái)“斷交”以來，首次有美國當(dāng)選領(lǐng)導(dǎo)人與臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人通話，被島內(nèi)媒體狂嗨稱為“重大突破”。2017年2月，特朗普公開承諾將“恪守一中政策”（to honour One-China Policy），此后中美關(guān)系漸趨正軌。但隨著中美戰(zhàn)略博弈不斷升級(jí)，美國打“臺(tái)灣牌”力度也在不斷加大，在美國國會(huì)通過的“2019年臺(tái)灣友邦國際保護(hù)及加強(qiáng)倡議法”（簡稱“臺(tái)北法”）和美國防部2019年6月1日發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中，甚至明確稱呼臺(tái)灣為“國家”(nation)。2021年，拜登政府或?qū)⒐始恐厥诠俜轿募校室庖?ldquo;國家”的名義定位臺(tái)灣。為了將對(duì)臺(tái)灣的“國家化”定位落至實(shí)處，未來美國有可能比照任命“大使”的程序來任命“美國在臺(tái)協(xié)會(huì)（AIT）”臺(tái)北辦事處處長。目前AIT處長是由美國國務(wù)卿任命，無需獲得參議院通過。2020年12月初，美國國會(huì)“美中經(jīng)濟(jì)暨安全審查委員會(huì)”(USCC)發(fā)布報(bào)告，建議提升“美國在臺(tái)協(xié)會(huì)”(AIT)處長的位階，由總統(tǒng)提名、參議院通過。

      二是在“一中政策”中強(qiáng)行塞入“對(duì)臺(tái)六項(xiàng)保證”。美國“一中政策”長期以中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)和所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”為核心內(nèi)容，在二者之間玩弄平衡，即以中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)來爭取大陸認(rèn)可，但又以“與臺(tái)灣關(guān)系法”來安慰臺(tái)灣。特朗普時(shí)期，將里根時(shí)期制定、但此后長期秘而不宣的“對(duì)臺(tái)六項(xiàng)保證”給公開化，企圖將之作為繼“與臺(tái)灣關(guān)系法”后、美國對(duì)臺(tái)政策的又一重要支柱。2020年美國民主黨黨綱（2020 Democratic Party Platform）中，僅表示會(huì)致力于落實(shí)“與臺(tái)灣關(guān)系法”，卻只字未提中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)，也未提及“一中政策”，顯示民主黨在有意向臺(tái)灣傾斜。未來民主黨政府或?qū)⒗^續(xù)操弄這種策略，盡管承認(rèn)“一中政策”，但在“一中政策”的核心意涵上強(qiáng)行塞入“對(duì)臺(tái)六項(xiàng)保證”，使之更加往“親臺(tái)”的方向去偏離。美國“一中政策”（One-China Policy）與中國大陸的“一中原則”（One-China Principle）有重疊，即都強(qiáng)調(diào)以中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)為根基，但更有分野，即美國強(qiáng)行塞入“與臺(tái)灣關(guān)系法”。從法律效力來講，美國所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”是美國的國內(nèi)法，在位階上要高于中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)，這說明美國在最初制定“一中政策”時(shí)，已經(jīng)有意往臺(tái)灣方向傾斜。未來若再加入“對(duì)臺(tái)六項(xiàng)保證”，勢必會(huì)進(jìn)一步掏空“一中政策”應(yīng)有的核心意涵。

      三是拉高蔡英文“過境”美國禮遇。2021年，蔡英文至少有兩次赴所謂“友邦”“出訪”的機(jī)會(huì)，每次往返期間勢必會(huì)“過境”美國。美國或?qū)⒗眠@一時(shí)機(jī)，升高接待蔡英文的規(guī)格層級(jí)。例如，允許蔡英文到美國首都華盛頓特區(qū)竄訪，甚至到國會(huì)發(fā)表演講。另需高度警惕的是，蔡英文不是“過境”美國，而是效仿1995年“李登輝訪美”做法，以個(gè)人或非正式的名義“造訪”美國。臺(tái)灣“退輔會(huì)副主委”李文忠透露，原定2019年8月蔡英文要赴“美國退伍軍團(tuán)協(xié)會(huì)”年度全國大會(huì)演講，但因當(dāng)時(shí)蔡英文前一個(gè)月才“過境”美國，美方又要宣布多項(xiàng)對(duì)臺(tái)軍售，因而在美國務(wù)院規(guī)置下，改以視訊的方式參與。目前美國部分保守勢力正積極鼓動(dòng)邀請蔡英文訪美，例如共和黨參議員圖米（Toomy）就稱，應(yīng)該邀請蔡英文訪問華盛頓。2021年，不排除在美國國會(huì)幕后鼓動(dòng)下，蔡以赴美領(lǐng)獎(jiǎng)等幌子為由展開“訪美”，這將給中美關(guān)系帶來巨大風(fēng)暴。

      四是強(qiáng)化美臺(tái)“部長級(jí)”交流。美國內(nèi)閣級(jí)官員訪臺(tái)和臺(tái)灣“部長級(jí)”官員訪美，一直是觀察美臺(tái)關(guān)系的重要指標(biāo)。特朗普時(shí)期，美國衛(wèi)生部長訪臺(tái)，曾被視為“挺臺(tái)”的重要?jiǎng)幼鳌Ｎ磥砻绹概筛吖僭L臺(tái)外，還將邀請臺(tái)灣高層官員訪美。拜登已經(jīng)承諾，上臺(tái)后將召開世界氣候峰會(huì)和“民主高峰會(huì)”（Summit for democracy），極有可能邀請臺(tái)灣“部長級(jí)”及以上層級(jí)官員參加，強(qiáng)化臺(tái)灣在國際舞臺(tái)上的能見度和曝光度。

      二、軍事上強(qiáng)化美臺(tái)戰(zhàn)略對(duì)接，將臺(tái)深度納入美亞太情報(bào)體系

      1979年美國雖然從臺(tái)灣“撤軍”并廢除與臺(tái)灣所謂“共同防御條約”，但二者始終維持較為密切的軍事關(guān)系。拜登執(zhí)政后，為凸顯臺(tái)灣在所謂“第二島鏈”中的角色價(jià)值，將進(jìn)一步提升與臺(tái)灣的軍事安全合作。

      一是將臺(tái)納入“亞太版小北約”戰(zhàn)略。奧巴馬時(shí)期“亞太再平衡戰(zhàn)略”和特朗普時(shí)期“印太戰(zhàn)略”之后，拜登勢將提出新的亞太戰(zhàn)略。但無論其名稱如何，拉攏盟友伙伴圍堵中國大陸的性質(zhì)不會(huì)發(fā)生任何變化。隨著中國大陸與美國實(shí)力日趨接近，特別是多數(shù)亞太國家都以中國大陸為第一大貿(mào)易伙伴，美國在亞太地區(qū)的盟友或伙伴多不愿意在中美博弈中選邊，而更想維持相對(duì)中立地位，避免自身利益受損。放眼亞太乃至印太，愿意主動(dòng)充當(dāng)美國馬前卒、跳到前臺(tái)來對(duì)抗中國大陸的，非島內(nèi)的蔡英文當(dāng)局莫屬。美國自然也深諳臺(tái)灣的角色和蔡英文當(dāng)局的意圖，因而將進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)臺(tái)灣的戰(zhàn)略定位。

      二是對(duì)臺(tái)出售進(jìn)攻性武器。2020年，美國6度對(duì)臺(tái)軍售，特朗普上任后共計(jì)11次對(duì)臺(tái)軍售案。2021年美將向臺(tái)出售至少52億美元武器裝備，屆時(shí)美國歷年對(duì)臺(tái)軍售總額將超過700億美元。未來美國將更加注重向臺(tái)灣出售進(jìn)攻性而非防御性武器，更加利用對(duì)臺(tái)軍售來強(qiáng)化臺(tái)灣以“不對(duì)稱戰(zhàn)略”為核心的“整體防衛(wèi)構(gòu)想”，島內(nèi)甚至鼓吹應(yīng)該利用美臺(tái)軍售為連接點(diǎn)，強(qiáng)化臺(tái)灣與美國的作戰(zhàn)體系對(duì)接，將臺(tái)灣的所謂“整體防衛(wèi)構(gòu)想”發(fā)展成為“臺(tái)美共同作戰(zhàn)構(gòu)想”。美國對(duì)臺(tái)軍售后，還需要由美國指導(dǎo)臺(tái)灣如何操作相關(guān)武器準(zhǔn)備，因而蔡當(dāng)局又開始積極謀劃邀請美軍訪臺(tái)對(duì)臺(tái)軍指導(dǎo)訓(xùn)練，同時(shí)制造與美國聯(lián)合軍演的假象。臺(tái)“國防部副部長”張哲平稱，很多事情不能在公開場合講，只要有助于提升臺(tái)灣整體防衛(wèi)作戰(zhàn)戰(zhàn)力，會(huì)爭取舉行臺(tái)美聯(lián)合軍演。

      三是強(qiáng)化與臺(tái)情報(bào)合作。2020年11月22日，美國海軍亞太情報(bào)總指揮官史達(dá)曼少將抵臺(tái)秘密訪問3天2夜，同機(jī)抵達(dá)臺(tái)灣的還有一位日本情報(bào)專家。民進(jìn)黨前“立委”郭正亮推測，史達(dá)曼有可能是為讓臺(tái)灣成為五眼聯(lián)盟的外圍而來。目前美國主導(dǎo)的“五眼聯(lián)盟”正在擴(kuò)容，蔡英文當(dāng)局迫切期待利用這一時(shí)機(jī)擠入其中，希望利用臺(tái)灣在搜集大陸情報(bào)方面的地理優(yōu)勢和人力優(yōu)勢，來同步提升與美國、英國、澳大利亞等方面的合作。2021年底，臺(tái)灣“外交部”委托臺(tái)美日三地智庫“遠(yuǎn)景基金會(huì)”、“2049計(jì)劃研究所”（Project 2049 Institute）和日本國際問題研究所（JIIA）合辦“2021臺(tái)美日三邊安全對(duì)話”，情報(bào)合作將成為三方討論的重要內(nèi)容之一。

      三、提升與臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)文化合作，全面夯實(shí)美臺(tái)關(guān)系根基

      一方面，擴(kuò)大美臺(tái)經(jīng)濟(jì)合作范圍。2020年11月，臺(tái)美首次啟動(dòng)“美臺(tái)經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴對(duì)話(US-Taiwan Economic Prosperity Partnership Dialogue)，未來雙方合作主要領(lǐng)域有：科技、供應(yīng)鏈重組、投資審查、基礎(chǔ)建設(shè)及能源、5G等議題。2021年1月1日，臺(tái)將開放含有瘦肉精的美國豬肉進(jìn)口，以為美臺(tái)貿(mào)易暨投資框架協(xié)議（TIFA）、雙邊投資協(xié)定（BTA）和自由貿(mào)易協(xié)議（FTA）做準(zhǔn)備，2021年美臺(tái)大概率與臺(tái)重啟TIFA會(huì)談。美臺(tái)深化經(jīng)濟(jì)合作的目的，并不在于經(jīng)濟(jì)合作本身，而在于強(qiáng)化雙方的產(chǎn)業(yè)鏈合作，企圖構(gòu)建將中國大陸排除在外的“非紅產(chǎn)業(yè)鏈”，以進(jìn)一步孤立中國大陸在國際市場上的地位。

      另一方面，深化美臺(tái)文化教育合作。2020年12月，美臺(tái)簽署“美臺(tái)教育倡議”(US-Taiwan Education Initiative)。根據(jù)“美國在臺(tái)協(xié)會(huì)”公布的備忘錄內(nèi)容，雙方合作項(xiàng)目包括加強(qiáng)和擴(kuò)大現(xiàn)有的雙向教育交流，例如增加富布萊特教學(xué)項(xiàng)目的漢語教學(xué)部分，增加選送臺(tái)灣漢語教師赴美教學(xué)、支持臺(tái)灣推廣“漢語文測驗(yàn)”(Test of Chinese as a Foreign Language, TOCFL)、探索美臺(tái)英語及漢語師資和教學(xué)資源的整合機(jī)會(huì)、推廣臺(tái)灣教育文化資源以鼓勵(lì)更多美國學(xué)生到臺(tái)灣學(xué)習(xí)交流，例如通過國務(wù)院的本·吉爾曼(Benjamin Gilman)獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目、“國家安全語言青少年倡議”(National Security Language Initiative for Youth, NSLI-Y)、“重要語言獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目”(Critical Language Scholarship Program)等。美臺(tái)教育合作主要目的是利用美國政府打壓“孔子學(xué)院”后留下的漢語教學(xué)市場和空間，幫助臺(tái)灣與其對(duì)接融入，來進(jìn)一步強(qiáng)化美臺(tái)雙方各項(xiàng)合作基礎(chǔ)。

      四、協(xié)助臺(tái)灣地區(qū)在國際多邊場合提升能見度

      一是協(xié)助臺(tái)灣搭建多邊平臺(tái)。奧巴馬時(shí)期，美國就幫助臺(tái)灣構(gòu)建所謂“全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)（GCTF）”平臺(tái)。2019年，美國邀請日本正式加入其中。2020年，在美國幕后推動(dòng)下，瑞典、澳大利亞和荷蘭等也都相繼參與其中。拜登政府勢將幫助GCTF進(jìn)一步擴(kuò)容，強(qiáng)化臺(tái)灣與其他國家的實(shí)質(zhì)關(guān)系。

      二是強(qiáng)化美臺(tái)第三地合作，對(duì)抗中國大陸倡議的“一帶一路”建設(shè)。臺(tái)美已經(jīng)簽署“臺(tái)美基礎(chǔ)建設(shè)融資及市場建立合作架構(gòu)”，圖謀在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面對(duì)抗“一帶一路”，臺(tái)灣是繼日本、韓國、澳大利亞等之后第17個(gè)與臺(tái)灣簽署此項(xiàng)協(xié)議的地區(qū)。

      三是協(xié)助臺(tái)灣融入國際組織。在蔡當(dāng)局游說和美國加持下，2020年，國際聲援臺(tái)灣加入世衛(wèi)大會(huì)的聲量再創(chuàng)高峰。前日本首相安倍晉三、現(xiàn)任日本內(nèi)閣官房長官加藤勝信、澳大利亞總理莫里森（Scott Morrison)、新西蘭總理阿德恩（Jacinda Ardern)、美國國務(wù)卿蓬佩奧及美國衛(wèi)生部長阿扎爾（Alex Azar)、法國外長勒德里昂 (Jean-Yves Le Drian)、以及丹麥、荷蘭與瑞典的外交部長，以及全球80多個(gè)國家的1700多位議員都支持臺(tái)灣參與世衛(wèi)大會(huì)。2021年5月世衛(wèi)大會(huì)期間，勢將有更多國家支持臺(tái)灣參與。

      結(jié)語

      隨著中美戰(zhàn)略博弈日趨激烈，美國對(duì)華打“臺(tái)灣牌”的動(dòng)能和意愿將進(jìn)一步強(qiáng)烈。拜登上臺(tái)后，這一趨勢將會(huì)強(qiáng)化而非弱化，未來在美國“以臺(tái)制華”和臺(tái)灣“倚美抗陸”疊加效應(yīng)下，臺(tái)海地區(qū)或?qū)L(fēng)高浪急，甚至不排除再度發(fā)生較大規(guī)模危機(jī)。若是一語成讖，臺(tái)灣無疑將成為最大的受害者，甚至有可能成為中國大陸和美國“兩只大象游戲時(shí)被踩死的螞蟻”。未來臺(tái)灣何去何從，島內(nèi)的蔡英文當(dāng)局應(yīng)該三思而后行，若是繼續(xù)在錯(cuò)誤的道路上漸行漸遠(yuǎn)，最終勢將把臺(tái)灣帶入無底的深淵。

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