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民進黨當局差別對待 地方政府財政短缺下治理困境

華夏經(jīng)緯網(wǎng) > 評論 > 臺島夜話      2024-04-18 15:05:46

臺島夜話1

作者 柳金財(臺灣佛光大學公共事務學系副教授兼澄正書院主任)

日前臺灣人口數(shù)排名第二由國民黨執(zhí)政的臺中市,因民進黨當局原本分配給臺中的前瞻計劃預算,與排名第三由民進黨執(zhí)政高雄市經(jīng)費補助差距一千億(新臺幣,下同),引發(fā)民進黨當局與地方政府在財政收支劃分爭論,且因民進黨當局對待藍營執(zhí)政的臺中與綠營執(zhí)政的高雄,采取歧視性、差別性待遇,致藍營執(zhí)政縣市處于短缺財政窘境,進而影響地方治理品質及特色。

究竟臺灣當局與地方政府財政收支如何?若地方財政不足則須仰賴臺當局,是否使地方政府失去政治自主性呢?同一政黨執(zhí)政地方政府是否因財政不足,致難以形成合力,無法產(chǎn)生“地方包圍中央”效應呢?近日以來,臺灣社會輿論特別是針對民進黨當局對臺中海線雙軌高架卡關 ,市長盧秀燕直言沒有不做、是錢的問題,足見巧婦難為無米之炊。

現(xiàn)行臺當局與地方層級政府權限劃分,于島內“憲政制度”中明文規(guī)定;然而臺當局與地方財政分權則缺乏明確規(guī)范。戒嚴時期,兩者之間政治關系并不明確,權限劃分及財政權分配,缺乏適當且合理依據(jù),僅能作局部性調整,這符合漸進主義式政策模式。財政分配最核心的架構應屬臺當局統(tǒng)籌分配稅,其功能在于“劫富濟貧”,主要著眼于如何解決區(qū)域失衡問題及提高資源的配置效率。 

依據(jù)島內“財政收支劃分法”規(guī)定,臺當局統(tǒng)籌分配稅款來源,包括所得稅及貨物稅各10%、營業(yè)稅總收入減除依“法”提撥的統(tǒng)一發(fā)票給獎獎金后40%及在縣(市)征起之土地增值稅20%。依規(guī)定,包括所得稅、營業(yè)稅、貨物稅等公稅,地方政府可取得其中94%,即“普通統(tǒng)籌分配稅款”;剩余6%則保留為“特別統(tǒng)籌分配稅款”,做為地方政府緊急或其他重大事項所需,經(jīng)報請臺灣地區(qū)行政機構核定后另行撥付。

首先,臺灣地方財政問題,主要系源自于臺當局與地方政府權限劃分不夠明確所致。一旦各級政府間的權限劃分不清晰,地方自治權限就難以明確規(guī)范。此外,不同區(qū)域居民偏好的差異及人民自由遷徙,也會產(chǎn)生偏好趨同的效果,須考慮公共財性質,人口自由移動的難易,及臺當局行政效率與決策成本等因素皆會影響。

臺灣訂定“臺‘中央’統(tǒng)籌分配稅款分配辦法”及“臺‘中央’對‘直轄市’及縣(市)政府補助辦法”,雖然可以減少“直轄市”與其他縣(市)政府間對財政收入分配所引發(fā)爭議,制度性保障地方財政收入穩(wěn)定性,然美中不足之處,即此兩分配辦法研擬過程中欠缺地方政府參與,致使爭議一直仍存在。

其次,臺當局與地方層級政府預算分配,欠缺制度化、合理化分配機制。例如關于臺中海線鐵路雙軌高架計劃,總計劃預算約為833億元,民進黨執(zhí)政當局、國民黨執(zhí)政地方縣市在財政分擔經(jīng)費比例協(xié)商談判未有結果,致公共工程施工目前仍“卡”住無法上馬。

固然臺交通部門已核定臺鐵海線雙軌化計劃可行性研究,然而卻因海線鐵路高架化部分臺當局與地方政府財政分擔經(jīng)費比例尚未定案 ,恐延遲施工影響完竣進度。當臺中地方民意代表通過市議會提出質疑,批判盧秀燕市長不愿承諾“高架化”經(jīng)費部分負擔。盧秀燕市長表達“心有余,但負擔不起?!?/p>

同時,更直言批判捷運藍線是民進黨執(zhí)政當局刻意“卡臺中”,國民黨執(zhí)政臺中市地方統(tǒng)籌款、前瞻預算分配比例,明顯偏頗于民進黨執(zhí)政高雄市,對臺中市民因國民黨執(zhí)政造成不公平對待,這對原本財政短缺地方政府勢必更是雪上加霜。

復次,民進黨當局施政基于其政黨利益,往往各縣市財政預算分配偏頗。既往民進黨主政臺中市時,從豐原到大慶鐵路高架化經(jīng)費,皆由民進黨主政當局以財政轉移支付方式全額負擔,當年民進黨當局可以全額負擔,時任市長為民進黨籍林佳龍,現(xiàn)改為國民黨籍執(zhí)政,民進黨當局便要求地方政府自備七成預算。

藍執(zhí)政地方層級與民進黨執(zhí)政當局,因隸屬不同政黨執(zhí)政,造成資源分配不公平。若同一政黨執(zhí)政,上級對下級給予更多財政撥款;若分屬不同政黨,反而減少預算撥付,造成不同政黨主政地方政府難以實施有效治理。民進黨執(zhí)政當局刻意打壓地方層級政府,致使其地方建設難以順遂,最終影響其政績。最終在下一波選舉政治中,因無法有效治理,而在選舉連任時處于相對不利地步。

再者,蔡英文主政下民進黨當局與地方政府預算分配,明顯偏重民進黨執(zhí)政高雄市。高雄市在前瞻計劃中分配比臺中市多獲得1000億補助。一旦政黨政治陷入非良性互動過程 ,往往以犧牲地方發(fā)展及市民權利為代價。許多藍營地方政府抱怨“地方不是不愿意,而是要出得起”,在不同政黨執(zhí)政下“臺當局又可幫忙多少?”

針對近日賴清德主政下任命卓榮泰組成新行政團隊,藍營地方縣市首長希望民進黨當局與地方建立伙伴關系,能夠通過公平施政,在進行資源分配時不分藍綠、黨派、地域,能夠實施財政資源公平分配。

最后,重大建設上下級政府分擔比例不同,民進黨當局要求藍地方政府提供更高比例配合款項。

盡管臺中市財政在盧秀燕主政已有好轉趨勢,臺中捷運藍線在海線的設計皆采高架化經(jīng)費達800億,民進黨執(zhí)政當局要求臺中地方政府負擔總經(jīng)費7成,這實在超過地方政府財政支撐能力。

然若海線捷運高架化沒有盡速施工完成,此勢將影響捷運藍線通車期程。盧秀燕市長表明“沒有不做,而是錢的問題,心有余,但負擔不起?!睋Q言之,目前民進黨執(zhí)政當局與地方層級政府本身在財政稅收及支出結構本已不合理,臺當局財政收入高于支出,地方層級財政支出高于收入,形成上級以財政撥款方式籠絡或控制地方政府。

進一步而言,臺當局層級與地方層級政府在財政收入分配失衡,導致臺當局易控制地方層級政府。地方政府必須仰賴上級的補助款及分配款,這往往也形成不同政黨執(zhí)政當局,得以運用財政杠桿為工具,使同一政黨或不同政黨執(zhí)政地方政府俯首稱臣,地方政府因缺乏財政自主性也失去政治自主性。況且臺當局對地方政府各項財政支出具有很大決策影響力。

從2018年及2022年臺灣“九合一”地方選舉結果來看,盡管國民黨獲得三分之二縣市首長席次,但很難采取一致性集體行動對抗上級的民進黨執(zhí)政當局,無法發(fā)揮“地方包圍中央”策略效果,甚至藍地方受制于綠當局,除非采取嚴格黨的紀律約制規(guī)范同一政黨籍地方首長,此時藍地方民選縣市長在政治或政策決策就會陷入兩左右為難、進退失據(jù)困境。藍地方因需要綠當局財政奧援,從事地方建設及治理以提高政績,故須聽命于民進黨執(zhí)政當局指令。

然一旦過于聽命不同政黨主政當局,又恐遭同一政黨內部質疑其忠誠度及黨性不堅定,甚至在尋求連任或轉換其他公職人員選舉類別時,無法再獲得政黨提名。從政黨政治及地方分權角度來說,藍地方本可維持相對獨立性、自主性;但若完全不聽命于民進黨當局,則難以獲得財政奧援,如此又施政不易取得成效,難以突顯地方治理政績。

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責任編輯:邱夢穎
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