從“脫鉤”到“去風(fēng)險(xiǎn)”：看美國(guó)戰(zhàn)略意圖的本質(zhì)

【鳴 鏑】

中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系是建立在中美之間具有經(jīng)濟(jì)相互依賴關(guān)系的基礎(chǔ)之上的，但是，自2018年中美經(jīng)貿(mào)摩擦發(fā)生以來(lái)，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系開(kāi)始趨勢(shì)性“脫鉤”?！懊撱^”是一種人為地打破兩國(guó)間經(jīng)濟(jì)相互依賴、依存的關(guān)系，部分減少甚至完全切斷之前的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的戰(zhàn)略。“脫鉤”的戰(zhàn)略內(nèi)容十分復(fù)雜：有人為限制中美關(guān)系使之不那么緊密的意圖；有刻意拆解全球供應(yīng)鏈的做法；更有限制中國(guó)的技術(shù)發(fā)展，不讓中國(guó)在高端產(chǎn)業(yè)獲得技術(shù)優(yōu)勢(shì)的政策操作。

“脫鉤”提出的重要背景是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量將要超越美國(guó)，而且中國(guó)的創(chuàng)新能力也威脅到美國(guó)的全球技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)者地位。以經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森為代表的部分美國(guó)人士認(rèn)為，如果中國(guó)在自身有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)上取得技術(shù)進(jìn)步，如在相對(duì)低端的勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)方面保持比較優(yōu)勢(shì)，那對(duì)美國(guó)是有利的；而如果中國(guó)在美國(guó)具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)上，特別是在高端產(chǎn)業(yè)上取得進(jìn)步，那么美國(guó)就會(huì)受到損害。在美國(guó)一些人看來(lái)，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系正處于后者這樣的階段，即陷入了“薩繆爾森陷阱”。

美國(guó)妄圖以“脫鉤”方式擺脫“薩繆爾森陷阱”，實(shí)際上面臨著兩難困境。美國(guó)想通過(guò)人為操控全球分工來(lái)排擠中國(guó)，但是卻無(wú)法無(wú)視相互依賴的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，更無(wú)法忽視中國(guó)市場(chǎng)。早在19世紀(jì)，馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中就描述了第一次工業(yè)革命所形成的世界經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象：新的工業(yè)的建立已經(jīng)成為一切文明民族的生命攸關(guān)的問(wèn)題，這些工業(yè)所加工的，已經(jīng)不是本地的原料，而是來(lái)自極其遙遠(yuǎn)的地區(qū)的原料；它們的產(chǎn)品不僅供本國(guó)消費(fèi)，而且同時(shí)供世界各地消費(fèi)。過(guò)去民族的自給自足和關(guān)閉自守狀態(tài)，被各民族的各方面的互相往來(lái)和各方面的互相依賴所代替了。如今，相互依賴仍是世界經(jīng)濟(jì)的主要特征，各國(guó)利益交融，已經(jīng)被織成一張復(fù)雜多變的全球網(wǎng)絡(luò)。在此背景下，美國(guó)提出“脫鉤”，企圖按照自己的意志支配世界經(jīng)濟(jì)，必然陷入自我否定的怪圈。

“脫鉤論”的破產(chǎn)迫使美國(guó)不得不推出新話語(yǔ)——“去風(fēng)險(xiǎn)”。美國(guó)總統(tǒng)拜登表示，“去風(fēng)險(xiǎn)”意味著“共同抵制經(jīng)濟(jì)脅迫，打擊傷害我們工人的有害做法”，以及“保護(hù)對(duì)我們國(guó)家安全至關(guān)重要的一小部分先進(jìn)技術(shù)”。美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理沙利文表示：“我們是為了降低風(fēng)險(xiǎn)，而不是脫鉤?！笨梢?jiàn)，美方妄圖用“去風(fēng)險(xiǎn)”解決“脫鉤”所面臨的兩難困境，從“一刀切”對(duì)華封鎖轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)打擊，既要保持中美在低端領(lǐng)域的合作，又要遏制中國(guó)的技術(shù)進(jìn)步?！叭ワL(fēng)險(xiǎn)”的本質(zhì)就是打造針對(duì)中國(guó)的“小院高墻”，是更加精細(xì)化的“脫鉤”，意在遏制中國(guó)發(fā)展，將中國(guó)鎖定在產(chǎn)業(yè)鏈低端，保持美國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，走出“薩繆爾森陷阱”。

“去風(fēng)險(xiǎn)”的核心目標(biāo)是保證美國(guó)的科技領(lǐng)先地位。美國(guó)國(guó)會(huì)“中國(guó)特別工作組”下設(shè)的中美科技關(guān)系專(zhuān)家小組發(fā)布的《如何應(yīng)對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)：美國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)的新戰(zhàn)略》政策報(bào)告指出，應(yīng)明確與美國(guó)國(guó)家安全直接相關(guān)的特定技術(shù)和研究領(lǐng)域(即“小院子”)，劃定戰(zhàn)略邊界(即“高墻”)，對(duì)“院內(nèi)”的核心技術(shù)采取更強(qiáng)硬的科技封鎖。美國(guó)政府發(fā)布的《關(guān)鍵和新興技術(shù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略》報(bào)告概述了其通過(guò)制定關(guān)鍵和新興科技國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加強(qiáng)美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)力和競(jìng)爭(zhēng)力的意圖。當(dāng)前，第四次工業(yè)革命已經(jīng)來(lái)臨，對(duì)全球科技領(lǐng)導(dǎo)地位的爭(zhēng)奪已經(jīng)從制造業(yè)蔓延到數(shù)字產(chǎn)業(yè)，中國(guó)在通信技術(shù)、人工智能、量子技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)等關(guān)鍵數(shù)字領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)引發(fā)了美國(guó)的擔(dān)憂。在新一輪數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)中，美國(guó)所謂的“去風(fēng)險(xiǎn)”就是要去掉中國(guó)發(fā)展壯大的風(fēng)險(xiǎn)。

“去風(fēng)險(xiǎn)”的另一項(xiàng)重要內(nèi)容是供應(yīng)鏈重塑。沙利文說(shuō)：“從根本上講，去風(fēng)險(xiǎn)意味著擁有有彈性、有效的供應(yīng)鏈，并確保我們不會(huì)受到任何其他國(guó)家的脅迫?！币源笕萘侩姵貫槔?，美國(guó)主要電池部件和電池制造的全球市場(chǎng)份額不到10%，作為電動(dòng)汽車(chē)凈出口國(guó)，美國(guó)依賴從中國(guó)等國(guó)進(jìn)口供應(yīng)鏈上游材料、電池組件和電池。由此，美國(guó)認(rèn)為電池供應(yīng)鏈存在風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)通過(guò)協(xié)調(diào)盟友和伙伴國(guó)的供應(yīng)來(lái)增加供應(yīng)鏈的多樣性。可見(jiàn)，美國(guó)所采取的“去風(fēng)險(xiǎn)”措施，實(shí)質(zhì)上是“去中國(guó)化”。

雖然美國(guó)尚未公布“去風(fēng)險(xiǎn)”的具體措施，但沙利文表示“去風(fēng)險(xiǎn)”和“脫鉤”在實(shí)踐中是完全一樣的。美國(guó)“脫鉤”措施涉及范圍廣泛，包括出口管制、投資限制、電信許可證和設(shè)備授權(quán)、簽證限制、金融制裁、技術(shù)交易規(guī)則、聯(lián)邦政府采購(gòu)、維護(hù)數(shù)據(jù)隱私等。以“去風(fēng)險(xiǎn)”為由實(shí)施上述措施，明顯是換湯不換藥。從法律層面看，“去風(fēng)險(xiǎn)”的字面意思是在經(jīng)濟(jì)損害并未實(shí)際發(fā)生，存在不確定性的情況下，對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制。“風(fēng)險(xiǎn)”是指可能性而不是損害的事實(shí)，而WTO法只允許在損害發(fā)生的情況下采取保護(hù)性措施，因此不確定情況下的保護(hù)性措施容易產(chǎn)生爭(zhēng)端。WTO以往爭(zhēng)端表明，不確定性情況下風(fēng)險(xiǎn)防御爭(zhēng)端的焦點(diǎn)通常是如何辨析政策的科學(xué)性與政治意圖間的明確界限。WTO專(zhuān)家曾質(zhì)疑風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防究竟是一種對(duì)科學(xué)不確定性的有效政策應(yīng)對(duì)，還是讓不可接受的政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估因素介入科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

拜登政府對(duì)“去風(fēng)險(xiǎn)”做了所謂的“科學(xué)性”包裝。2021年2月，拜登指示美國(guó)政府對(duì)關(guān)鍵供應(yīng)鏈進(jìn)行全面審查識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，并制定提高抵御能力的戰(zhàn)略。拜登引用了一句諺語(yǔ)，“少了一顆鐵釘，掉了一塊馬蹄鐵，折了一匹戰(zhàn)馬，敗了一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，亡了一個(gè)國(guó)家”，認(rèn)為即使在供應(yīng)鏈中的某一點(diǎn)出現(xiàn)小故障，也可能影響美國(guó)的安全。明眼人都看得出，這樣一個(gè)釘子足以亡國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估顯然是在夸大風(fēng)險(xiǎn)，缺乏科學(xué)性。另外，美國(guó)將“去風(fēng)險(xiǎn)”延伸到供應(yīng)鏈、技術(shù)貿(mào)易、政府采購(gòu)等領(lǐng)域，會(huì)擾亂WTO法的法理，破壞WTO法的嚴(yán)謹(jǐn)性，進(jìn)而損害經(jīng)濟(jì)全球化健康普惠發(fā)展。

(作者：程大為，系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授)

(光明日?qǐng)?bào))